為百姓圓安居夢——遼寧棚戶區(qū)改造的探索與實踐

    編者按：遼寧大規(guī)模的棚戶區(qū)改造之所以在較短的時間內(nèi)取得輝煌的成就，得益于黨中央、國務(wù)院的大力支持，得益于省委、省政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)，得益于各部門的協(xié)調(diào)配合、真抓實干和全社會的廣泛參與，得益于廣大黨員干部無私的奉獻。遼寧棚改的成功體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越，彰顯了我們黨以人為本、立黨為公、執(zhí)政為民的核心價值理念，是科學發(fā)展觀的生動實踐。棚改中所體現(xiàn)出來的“棚改精神”——“對廣大人民群眾充滿感情的負責精神、科學務(wù)實的創(chuàng)新精神、知難而進的拼搏精神、一心為民的奉獻精神”，已成為建設(shè)富庶文明幸福新遼寧的寶貴精神財富。遼寧棚戶區(qū)改造所積累的經(jīng)驗，對各地推動保障房建設(shè)、廉租房和經(jīng)濟適用房建設(shè)、舊住宅區(qū)整治及其他地區(qū)棚戶區(qū)改造，對貫徹落實房地產(chǎn)市場各項宏觀調(diào)控政策措施，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，對進一步完善國家住房體系建設(shè)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式具有積極的意義。

    在世界城市發(fā)展史上，在城市化進程中，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，如何解決低收入群體住區(qū)問題，都是一個棘手問題。據(jù)聯(lián)合國人居署報告顯示：2010年世界貧民住區(qū)人口已達8.276億人，接近全球城市人口的四分之一。盡管各國政府采取了許多措施，仍然沒有得到有效解決。

    遼寧是新中國工業(yè)的搖籃，曾為我國建成獨立、完整的工業(yè)體系，為國家的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)作出過歷史的貢獻。但是，隨著資源的枯竭和體制的轉(zhuǎn)軌，大量職工下崗失業(yè)，數(shù)百萬工礦企業(yè)職工長期生活在棚戶區(qū)中。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，到2004年底，全省有近160萬人居住在棚戶區(qū)，其中120萬人生活在5萬平方米以上連片棚戶區(qū)，有40多萬人居住在5萬平方米以下的連片棚戶區(qū)。這些棚戶區(qū)主要集中在撫順、本溪、阜新、朝陽北票等煤炭產(chǎn)區(qū)，總面積達632萬平方米，大部分是上個世紀五十年代初期建成的臨時簡易房。房屋陳舊、陰暗潮濕，部分墻體開裂，多數(shù)地基下沉，有的八九百人合用一個廁所。在寒冷的冬天，晚上睡覺要穿棉大衣，戴棉帽。夏天外面下大雨，屋內(nèi)下小雨，要披著雨衣睡覺�！吧纤�難、下水難、行路難、如廁難、取暖難、就業(yè)難、洗澡難、娶親難”是棚戶區(qū)居民生活的真實寫照。

    據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計：棚戶區(qū)里，70%是下崗失業(yè)人員，50%是城市低保人員。隨著房價的不斷攀高，棚戶區(qū)里廣大低收入家庭依靠自身能力改善住房條件的希望越來越渺茫，導(dǎo)致一些人對改革開放產(chǎn)生了懷疑，對堅持走中國特色社會主義道路產(chǎn)生了動搖。如果這些問題不及時解決，勢必會進一步拉大貧富差距，激化社會矛盾，影響社會的穩(wěn)定，動搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

    牢固樹立立黨為公執(zhí)政為民理念，讓改革開放的成果最大限度地惠及廣大群眾，大手筆、大決策，打響棚改工程攻堅戰(zhàn)

    遼寧省委、省政府一直關(guān)心棚戶區(qū)的群眾，改革開放以來，在黨中央、國務(wù)院的關(guān)懷和支持下，遼寧從1987年開始連續(xù)對棚戶區(qū)進行改造。但由于受資金等條件的制約，當時主要實行市場化運作模式，改造的棚戶區(qū)都是地段較好，商業(yè)開發(fā)價值較高的地方。而大片的、處于城市偏遠地段的棚戶區(qū)仍像城市的傷疤一樣存在著，與改革開放、振興發(fā)展形成強烈的反差。2004年，黨中央實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略進入第二個年頭，遼寧開始步入經(jīng)濟快速發(fā)展的軌道，棚戶區(qū)改造的任務(wù)又一次擺到地方黨委、政府的重要日程。12月26日，時任遼寧省委書記的李克強，冒著零下近30攝氏度的嚴寒，深入撫順最偏遠、最貧困的莫地溝棚戶區(qū)進行調(diào)查研究，棚戶區(qū)居民的生活窘境令他震驚。李克強眼含熱淚，代表省委、省政府對棚戶區(qū)居民鄭重承諾：“就是砸鍋賣鐵，也要讓你們搬出棚戶區(qū)，住上新樓房！”2004年12月30日，省委九屆八次全會暨全省經(jīng)濟工作會議把棚戶區(qū)改造列為全省“一號民生工程”。2005年2月23日省第十屆人民代表大會第三次會議決定：從2005年開始，用兩至三年的時間基本完成5萬平方米以上城市集中連片棚戶區(qū)改造任務(wù)。3月16日，省政府下發(fā)了《全省城市集中連片棚戶區(qū)改造實施方案》，明確規(guī)定了棚改工作的指導(dǎo)思想、工作目標、主要原則和相關(guān)政策。從此，打響了遼寧棚改攻堅戰(zhàn)。

    從2005年初到2006年底，主要改造了城市5萬平方米以上的集中連片棚戶區(qū)，全省共拆除棚戶房1212萬平方米，建設(shè)回遷樓1931.5萬平方米，涉及34.5萬戶、120萬人。2007年開始，又開展了城市5萬平方米以下、1萬平方米以上的連片棚戶區(qū)改造工作。2007年至2008年，共拆除棚戶房299.4萬平方米，建設(shè)回遷樓441.1萬平方米，涉及7.38萬戶、22.7萬人。2009年以后，各市依據(jù)本地實際，繼續(xù)加大棚戶區(qū)改造力度，陸續(xù)開展了國有工礦棚戶區(qū)改造、國有林區(qū)棚戶區(qū)改造、國有墾區(qū)危舊房改造以及中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造。自2005年以來，全省累計改造棚戶區(qū)2910萬平方米，建設(shè)回遷樓4402萬平方米，改善了70.6萬戶、211萬棚戶區(qū)居民的居住條件，基本完成了省委、省政府確定的城市連片棚戶區(qū)改造任務(wù)。

    堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場化運作、社會參與”的模式，科學規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、多措并舉、規(guī)范有序地推進棚戶區(qū)改造

    棚戶區(qū)改造事關(guān)千家萬戶的利益，連著百萬人民群眾的福祉。為了確保棚改工作的順利實施，省委、省政府采取了一系列有效措施。

    (一)提高認識，健全組織，強化對棚改工作的領(lǐng)導(dǎo)

    遼寧省委、省政府和主要領(lǐng)導(dǎo)深刻認識到，棚戶區(qū)改造是一項政治任務(wù)、德政工程、民心工程，必須作為執(zhí)政為民的重要舉措，作為“一號民心工程”，上下一致，傾心盡力，“砸鍋賣鐵”也要圓好百萬群眾盼了幾十年的棚改夢。為此，省委多次召開常委會議，研究解決棚戶區(qū)改造中遇到的各種問題。省政府成立了由建設(shè)、發(fā)改、財政、國土等17個部門組成的棚戶區(qū)改造協(xié)調(diào)小組，各市分別結(jié)合實際建立健全了相應(yīng)組織，嚴格落實棚改工作的督察、調(diào)度、報告、管理等制度。同時，還確定了省委常委包市，市、縣（區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)包片，黨員干部包戶的辦法，省市等各級主要領(lǐng)導(dǎo)親力親為，形成了黨政一把手負總責、有關(guān)部門分工負責，一級抓一級，層層抓落實的組織體系，有效地保證了棚改工作的深入開展。

    (二)創(chuàng)新思路，多措并舉，切實提升棚改工作成效

    棚戶區(qū)改造工作面臨的情況復(fù)雜，困難重重，單純依靠黨委政府難以實現(xiàn)，單純依靠市場手段解決不了根本問題。遼寧堅持政府主導(dǎo)與市場化運作相結(jié)合，實現(xiàn)了資源的最優(yōu)配置和參與主體積極性的最大發(fā)揮。所謂政府主導(dǎo)，就是各級政府作為投資主體、建設(shè)主體、責任主體，負責籌措資金、制定政策、編制規(guī)劃、拆遷組織、工程建設(shè)、回遷安置等任務(wù)，并在具體項目運作上，對土地附加值低，沒有商業(yè)開發(fā)價值，不具備市場化運作條件的棚戶區(qū)土地，由政府操盤，直接進行改造，有效地解決了開發(fā)商不愿干、不敢干的難題；對有商業(yè)價值的，搞市場化運作，采取招、拍、掛方式出讓土地和開發(fā)商業(yè)用房，吸引社會資本參與棚戶區(qū)改造。針對遼寧整體財政實力較弱，群眾承受能力較差的實際，省委、省政府及各市充分發(fā)揮主觀能動性，采取了“九個一塊”的辦法，即政府補一塊、政策減一塊、企業(yè)籌一塊、個人掏一塊、市場掙一塊、銀行貸一塊、社會捐一塊、單位幫一塊、工程省一塊，多渠道籌集資金。在棚戶區(qū)居民回遷安置上，出臺了比經(jīng)濟適用房更加優(yōu)惠的棚改拆遷政策，更加充分地保證了老百姓的利益。堅持“拆一還一”，即拆一平方米舊房，還一平方米新房，不收差價；在標準內(nèi)增加的住房面積，每平方米新房只交600至800元的建設(shè)成本費；對暫時交不起增加標準面積款的困難戶，采取小額借貸救助等辦法，讓他們先入住，待還清增加面積的房款后再予辦理產(chǎn)權(quán)。針對一些棚戶區(qū)居民的特殊需求，各市建設(shè)了一些面積不大、功能齊全的小戶型住房，實行簡易裝修，水、電、熱、氣全面配套，水池、坐便、爐臺一應(yīng)俱全。對低保戶給予了更加特別的優(yōu)惠政策，免繳產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價；未繳費擴大面積的部分，實行廉租辦法；無力承擔租金的，由房產(chǎn)管理部門記賬。在棚改中，全省沒有一戶棚戶區(qū)居民因為生活困難而住不進新房。

    (三)規(guī)范有序，明確責任，確保棚改工作有效落實

    棚戶區(qū)改造是一項黨心連著民心的工程。為把這項好事辦實、實事辦好，從房屋拆遷、土地“招拍掛”、工程招投標、資金管理、住房分配、政策聽證、工程質(zhì)量監(jiān)理等多個方面，強化對棚戶區(qū)改造工作全程的監(jiān)督管理，進一步明確責任，嚴格責任追究。為加強棚改資金管理，確保�？顚Ｓ�，省監(jiān)察廳、財政廳制定下發(fā)了《遼寧省城市棚戶區(qū)改造資金管理辦法》，指導(dǎo)各市設(shè)立了“城市棚戶區(qū)改造資金”專戶，對棚改資金的支付、使用等各個環(huán)節(jié)作了明確要求，嚴格落實了月報告、月調(diào)度、監(jiān)督審核、專項檢查等制度，保證了資金使用安全，提高了資金的使用效益。為確保建設(shè)工程質(zhì)量，切實把棚改新區(qū)做成優(yōu)質(zhì)工程、樣板工程，嚴格執(zhí)行法規(guī)與強制性標準，實行全員管理、全過程管理、全方位管理，認真把好設(shè)計審查關(guān)、材料設(shè)備關(guān)、隱蔽工程關(guān)與竣工驗收關(guān)，堵塞管理漏洞，消除質(zhì)量隱患，確保了萬無一失。各市在抓好建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站監(jiān)督外，還聘請棚戶區(qū)居民代表作為工程質(zhì)量監(jiān)督員，進一步把監(jiān)督工作做細做實。

    (四)著眼長遠，建立機制，全面鞏固棚改工作成果

    省委、省政府努力把棚改新區(qū)建設(shè)成“設(shè)施齊全、服務(wù)配套、環(huán)境優(yōu)美、管理有序、文明健康”的新型社區(qū)，確保棚改新區(qū)居民住得進、住得穩(wěn)、住得好。加強社區(qū)建設(shè)，提升服務(wù)功能。省政府出臺了《關(guān)于做好棚改新區(qū)社區(qū)建設(shè)工作意見》，明確將社區(qū)公共用房納入棚改新區(qū)總體規(guī)劃，建設(shè)了“一站四室”（社區(qū)服務(wù)站、辦公室、活動室、警務(wù)室、醫(yī)務(wù)室）；加強了學校、超市、文化廣場、健身器材等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，打造了“社區(qū)十分鐘服務(wù)圈”。為最大限度地使棚改新區(qū)居民減少支出，降低生活成本。其一，各市在制定棚改新區(qū)物業(yè)費收費標準時，向居民做了傾斜，收費標準比較低，每平方米0.1－0.3元。同時，在一些棚改新區(qū)，實行了社區(qū)自助式管理，把棚改新區(qū)物業(yè)管理與困難家庭就業(yè)結(jié)合起來，既減少了物業(yè)管理收費，降低了物業(yè)管理成本，又擴大了就業(yè)。其二，各市在規(guī)劃建設(shè)棚改新區(qū)時，預(yù)留了一部分商業(yè)用房，用商業(yè)用房的經(jīng)營性收入，來解決特困家庭廉租住房補貼、供熱和物業(yè)費補助等方面的缺口。其三，為了進一步解決低保戶的供熱問題，省政府給各市低保戶的供熱補貼，在2007年1.62億元的基礎(chǔ)上，提高到2008年的3億多元，以確保困難群眾溫暖過冬。其四，對更加困難的群眾，建立了棚戶區(qū)改造救助資金，累計對棚改困難家庭投入救助金1.6億元。其五，各市政府利用棚戶區(qū)改造騰出的土地，興建勞動密集型企業(yè)、創(chuàng)業(yè)市場、農(nóng)貿(mào)市場等，安排棚戶區(qū)居民就業(yè)再就業(yè)，提高居民收入。

    棚戶區(qū)改造有效地解決了城市低收入家庭住房困難，促進了社區(qū)發(fā)展，改善了城市面貌，完善了城市功能，實現(xiàn)了社會和諧，促進了遼寧老工業(yè)基地全面振興

    遼寧的棚戶區(qū)改造，在黨中央、國務(wù)院的大力支持下，在地方黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過7年的努力取得顯著成效，實現(xiàn)了棚改家庭的巨變、社區(qū)的巨變、城市的巨變和遼寧經(jīng)濟社會的巨變。

    （一）改善了百姓居住條件，增加了財產(chǎn)性收入，提升了居民生活質(zhì)量，實現(xiàn)了棚改家庭的巨變

    一是住房條件得到改善。通過大規(guī)模棚戶區(qū)改造，全省211萬棚戶區(qū)居民改善了住房條件，實施改造前棚戶區(qū)戶均39平方米增加到棚改后的57平方米，增加了46.15%；人均住房建筑面積不足10平方米，改造后增加到人均20平方米左右，大大縮小了與全省平均21平方米的差距。

    二是棚改居民家庭財產(chǎn)收入大幅度增加，縮小了貧富差距。在棚改中，堅持讓利于民，采取“拆一還一”，適度獎勵，不補差價等優(yōu)惠政策，確�！熬诱哂衅湮荨�，大批困難群眾不花錢或花極少的錢，就擁有了價值十余萬元甚至幾十萬元的住房，家庭住房財產(chǎn)增值了十幾倍甚至幾十倍。

    （二）社區(qū)環(huán)境優(yōu)美，公共設(shè)施完善，治安穩(wěn)定，文化生活豐富多彩，實現(xiàn)了居民社區(qū)的巨大變化

    一是社區(qū)環(huán)境優(yōu)美，人與自然和諧相處。改造前，棚戶區(qū)沒有像樣的道路、排水系統(tǒng)、垃圾排放清運等基礎(chǔ)設(shè)施，以煤炭取暖、做飯，煙霧彌漫，嚴重污染了居住區(qū)的環(huán)境。通過改造，各地拆煙囪、清垃圾、治污水、搞綠化，對原棚戶區(qū)附近的重點生態(tài)保護區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)域給予重點治理，極大地改善了居住環(huán)境，促進了社區(qū)的建設(shè)。通過棚改，全省共清理生活垃圾51.5萬噸，新增綠化面積639.3萬平方米，全省每年減少煙塵排放量9.34萬噸，減少污水排放量151萬噸。

    二是設(shè)施完善，居民生活更加便利。棚戶區(qū)改造及配套工程的實施，使城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施進一步完善，為群眾的生活提供了便利條件。據(jù)統(tǒng)計，全省棚改新區(qū)新建道路291萬平方米，商業(yè)網(wǎng)點3744個，公交線路111公里，鋪設(shè)供水管線438公里、排水管線774公里、煤氣管線301公里，設(shè)立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)96個、衛(wèi)生服務(wù)站86個、醫(yī)療室133個，新建學校33所。同時，全省新建254個棚改新區(qū)社區(qū)，新增社區(qū)公共用房12萬平方米，棚改社區(qū)公共用房面積遠超全省社區(qū)平均水平。棚改群眾出行、飲水、取暖、燃氣、看病就醫(yī)、子女就學等困難問題得到了極大改善。

    三是社會治安穩(wěn)定，群眾文化生活豐富多彩。棚改前，棚戶區(qū)社會治安極差，犯罪率高居不下。棚改后，85.7%的居民認為社會治安明顯好轉(zhuǎn)。其中，莫地溝社區(qū)棚改前刑事犯罪高發(fā)，20年來，勞改、勞教人員高達130多人。而棚改一年后沒發(fā)生一起刑事案件，實現(xiàn)了改造棚戶區(qū)和改造人的完美結(jié)合。在棚改小區(qū)建設(shè)過程中，充分考慮棚戶區(qū)居民的文化需求，配建了大量的文化體育娛樂設(shè)施，建立文化廣場，興辦文體之家，培訓(xùn)文化活動骨干，組建各類文體活動隊，極大豐富了群眾的業(yè)余文化生活，陶冶了百姓情操。

    （三）城市面貌改變，功能提升，資源優(yōu)化配置，拓展發(fā)展空間，實現(xiàn)了城市發(fā)展的巨大變化

    一是改變了城市面貌，提升了城市功能。棚戶區(qū)改造改到哪兒，社區(qū)醫(yī)院、學校、商場、道路、環(huán)衛(wèi)等公用及服務(wù)設(shè)施就配套延伸到哪兒，從而使許多棚戶區(qū)從原來的邊緣地區(qū)或臟、亂、差的聚集區(qū)變成了現(xiàn)代化的小區(qū)。城市變美，城市功能進一步提升。本溪市棚戶區(qū)改造后，太子河北岸整體環(huán)境得到了根本改善，建成了東風湖冰雪大世界，本溪煤礦工業(yè)遺址博覽園進入中國紅色旅游景區(qū)名錄。

    二是優(yōu)化了資源配置，拓展了城市發(fā)展空間。棚戶區(qū)改造中，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、注意節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材，把棚改與城市發(fā)展有機結(jié)合，力求通過棚改進一步拓展城市發(fā)展空間，促進城市可持續(xù)發(fā)展。通過棚改，全省騰空土地134平方公里，從而為城市提供了更為廣闊的發(fā)展空間。鞍山市把騰空土地整理為規(guī)模用地，進行合理規(guī)劃，促使土地大幅升值，2006年至2008年3年間，鞍山市土地價格由500元/平方米增加到2000元/平方米。錦州市騰空土地87公頃，可建設(shè)商品房1.4萬套、150萬平方米，商業(yè)用房13.5萬平方米，為滿足房地產(chǎn)市場需求，穩(wěn)定房價起到了積極作用。

    三是減少了污染排放，城市的生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。改造前，城市煙霧彌漫，污染嚴重。通過改造，各地拆煙囪、清垃圾、治污水、搞綠化，對原棚戶區(qū)附近的重點生態(tài)保護區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)域給予重點治理，極大地改善了城市環(huán)境，促進了區(qū)域生態(tài)恢復(fù)。居民普遍反映，現(xiàn)在煙塵少了，天藍了，水清了，垃圾少了，環(huán)境美了，心情更舒暢了。

    四是促進了投資增長，帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過棚戶區(qū)改造建設(shè)安置住房，活躍了房地產(chǎn)交易，穩(wěn)定了房價，保持了房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，同時也帶動了機械加工、建筑建材、交通運輸、冶金制造、物業(yè)管理、社區(qū)服務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，全省近百萬戶棚改居民入住后的房屋裝修、購置家具等有效地拉動了住房消費，提供了就業(yè)崗位，實現(xiàn)了投資拉動效應(yīng)。據(jù)初步測算，2005年以來，全省棚戶區(qū)改造直接投資470多億元，再加上配套設(shè)施的建設(shè)，實際累計投入建設(shè)資金730多億元。如果把相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資和騰出的土地進行房地產(chǎn)開發(fā)的投資計算在內(nèi)，由棚戶區(qū)改造帶動的投資超過了1000億元。僅撫順市265萬平方米回遷樓，就需要鋼材5萬噸，水泥40萬噸，紅磚5億塊，沙子80萬立方米，石料50萬立方米。

    （四）經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，群眾安居樂業(yè)，黨群關(guān)系改善，和諧遼寧建設(shè)取得巨大成就

    一是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。2005年-2010年遼寧經(jīng)濟增長平（微博）均為14.23%，綜合實力不斷增強。2007年地區(qū)生產(chǎn)總值首次超過一萬億元，地方財政收入超千億元，主要經(jīng)濟指標增速均超過東部沿海平均水平。